براساس این فرمان سه حوزه وظیفوی اصلی وزارت مالیه یعنی عواید، گمرگات و خزانه داری و بودجه به عنوان واحدهای مستقل از وزارت مالیه جدا شده و با دورزدن وزیر مالیه و معین این وزارت خانه، مستقیما به دفتر رییس جمهور (از طریق ریاست عمومی اداره امور ریاست جمهوری) گزارش دهند.

در کشوری که فساد و حکومتِ ناکارآمد مانع تلاش ها برای ساختن یک دولت کارآمد شده است، وزارت مالیه افغانستان عملکرد متمایز و برجسته ای داشته است. این وزارت با رهبری شایسته از سال 2002 تا کنون عواید کلان حکومت را جمع آوری، کمک های بیرونی را مدیریت، معاش کارمندان دولتی را پرداخت و وجوه خدمات عامه را تأمین و اعتماد دونرها را جلب می کند. اما حالا تمام دست آوردهای این وزارت تهدید می شود. حکومت افغانستان با جداکردن بخش های اصلی تشکیل دهنده وزارت مالیه و قراردادن آن ها مستقیما تحت کنترل کاخ ریاست جمهوری، در حال ناقص کردن این وزارت خانه و تضعیف یکی از موثرترین نهادهای کشور است. این حرکت برای حکومت داری و بقای مالی افغانستان بد است، به توسعه کشور آسیب می رساند و در صورت دست یابی به توافق با طالبان، پایداری صلح را به خطر می اندازد.

تجزیه این وزارت خانه در 19 فبروری آغاز شد، زمانی که اشرف غنی در میانه ی اختلافات جاری بر سر نتایج انتخابات ریاست جمهوری حکمی را مبنی بر ایجاد تغییرات اساسی در ساختار اداری و ترتیبات گزارش دهی این وزارت صادر کرد.

براساس این فرمان سه حوزه وظیفوی اصلی وزارت مالیه یعنی عواید، گمرگات و خزانه داری و بودجه به عنوان واحدهای مستقل از وزارت مالیه جدا شده و با دورزدن وزیر مالیه و معین این وزارت خانه، مستقیما به دفتر رییس جمهور (از طریق ریاست عمومی اداره امور ریاست جمهوری) گزارش دهند. نقش وزارت مالیه در این سه حوزه به یک نهاد ارائه کننده پشتیبانی اداری و لجستیکی، بدون این که کدام صلاحیت نظارتی داشته باشد، تنزل داده خواهد شد و در این سه حوزه هیچ نوع پاسخ گو نخواهد بود. در عوض یک «بورد مشورتی» که هنوز تعریف واضحی ندارد و احتمالا در ارگ واقع شده و توسط یک مشاور ارشد ریاست جمهوری رهبری می شود، با نظارت مستقیم رییس جمهور مسئولیت ها و وظایف وزارت مالیه را برعهده خواهد گرفت.

منطقی که در این حکم آورده شده این است که این تغییرات «مدیریت موثر و شفافیت در امور مالی و بودجه سازی» را ارتقا می بخشد. اما کاملا گنگ است که حکومت چگونه با تجزیه یک وزارت خانه کلیدی و تمرکزگرایی -و دخیل کردن رییس جمهور و دفتر وی تا این حد مستقیم در امور سه حوزه کلیدی- به این اهداف دست می یابد. برعکس این حرکت خطر سیاسی کردن وظایف مالی کلیدی و تضعیف پاسخ گویی را به همراه دارد. تکه تکه کردن وظایف مالیِ کلیدی دولت خطر تضعیف انسجام بودجه را در پی داشته و مدیریت مالی بی نقص و موثر را با چالش مواجه می کند. علاوه براین، قراردادن مستقیم مسئولیت مهمی مانند جمع آوری عواید در اختیار ریاست جمهوری، خطر متمرکزشدن فساد -نه مهار آن- و زیان های عایداتی را به همراه دارد.

گذشته از این تأثیرات منفی، اکنون زمان بسیار بدی برای اجرای چنین تغییرات ساختاری شدید است.

افغانستان در بحبوحه بحران های متعدد قرار دارد. نتایج انتخابات ریاست جمهوری این کشور هنوز مورد مناقشه است. نگرانی ها درباره ی تطبیق توافق نامه ایالات متحده و طالبان و همچنین پیشرفت روند صلح افزایش یافته است. خشونت ادامه دارد و بازی گران عمده و سایر تخریب کنندگان روند همچنان مشکل تراشی می کنند و در این میان، مهم تر از همه، دنیاگیرشدن ویروس کرونا است که می تواند افغانستان را، کشوری که برای مقابله با آن مجهز نیست، ویران کند.

علاوه براین، این حرکت با توجه به زمان بندی آن و عدم مشورت قبلی با ذینفعان، به ناچار سوءظن هایی را در مورد انگیزه ریاست جمهوری از این حرکت ایجاد می کند. به عنوان مثال، آیا در میان سایر مسائل، انگیزه ی پشت این حرکت گریز از پاسخ گویی در برابر پارلمان است که از سرپرست این وزارت به خاطر عدم حضور در جلسات مجلس و عدم پاسخ گویی به پرسش های نمایندگان شاکی اند یا خیر؟

به خطر انداختن نهاد برتر حکومت

وزارت مالیه نقش مهمی را در سکتور دولتی افغانستان ایفا می کند. این وزارت خانه سالانه بیش از دو میلیارد دالر عواید دولتی را جمع آوری می کند، نزدیک به 3 میلیارد دالر کمک بین المللی به بودجه ملی افغانستان را بسیج و مدیریت می کند، معاش حدود 400 هزار کارمند دولتی افغانستان (از جمله بیش از 200 هزار معلم) و بیش از 300 هزار سرباز ارتش و پولیس را پرداخت می کند، و مسئولیت طرح، مصرف و محاسبه بودجه ملی افغانستان را که سالانه به بیش از 5 میلیارد دالر می رسد، بر عهده دارد. این وزارت خانه با سایر وزارت خانه ها، پارلمان، کمک کنندگان افغانستان، نهادهای بین المللی، نهادهای تفتیش کننده و سکتور خصوصی و همچنین مردم افغانستان در تعامل است و از این رو قطب حیاتی حکومت دانسته می شود. وزارت مالیه در کنار تأمین مصارف خدمات کلیدی دولت، به طور مستقیم بر بخش معارف و به طور غیرمستقیم بر بخش صحت عامه از نظر مالی نظارت می کند.

در سال 2002 وقتی رییس جمهور غنی در دو سال و نیم نخست -که دوره ی تعیین کننده دانسته می شود- شکل گیری دولت پسا طالبان وزیر مالیه شد، این وزارت خانه خود را به عنوان یکی از چند نهاد دولتی موثر و معتبر افغانستان جا انداخت. این وزارت خانه به تدریج ظرفیت سازی کرد، وابستگی به مشاوران خارجی را کاهش داد و با مرور زمان این وابستگی را عملا از میان برداشت. این نهاد تهداب مدیریت سالم امور مالی دولت را گذاشت و کادر فنی و مدیریتی واجد شرایط را برای پیشبرد وظایف این وزارت خانه تربیه کرد و بستری را برای شکوفایی استعداد و ذخیره ای از مدیران کاربلد برای ایفای نقش رهبری در دولت را فراهم کرد.

احتیاج مادر اختراع است؛ داشتن یک وزارت مالیه کارآمد، موثر و معتبر برای دونرها به منظور انتقال مبالغ هنگفت کمک از طریق بودجه افغانستان بسیار مهم بود. وزارت مالیه در جلب حمایت جهانی برای بودجه حکومت افغانستان که از سال 2002 تا کنون به ده ها میلیارد دالر رسیده است، موفقیت چشم گیری داشته است. موفقیت این وزارت خانه براساس تعهد آن مبنی بر این بوده است که بودجه برای مقاصد مجاز مصرف شود، از ریخت و پاش و اتلاف پول جلوگیری صورت گیرد و عواید برای پوشش دادن مخارج عامه روزافزون افزایش داده شود. وزارت مالیه هرچند طی این سال ها با فراز و نشیب هایی روبرو شد، اما در کل ظرفیت، موثریت و اعتبار خود را تا همین اواخر حفظ کرد.

زوال مدیریت

از سال 2018 و با جایگزینی وزیر مالیه، تغییرات مکرر و عمده ای در تیم مدیریتی وزارت مالیه به میان آمد که این تغییرات در سال 2019 شتاب گرفت و در نهایت باعث تشدید «عدم قطعیت» و همچنین کوته نگریِ شد که در دوره ی انتخابات ریاست جمهوری و همچنین جدی شدن مذاکرات ایالات متحده و طالبان آشکار بود. تأثیرات منفی این تغییرات به خصوص در رکود در جمع آوری عواید سال 2019 افغانستان به طور فزاینده ای آشکار شده است. اختلاف بر سر کمک ها در دوره پسا صلح و جنجال بر سر استراتژی توسعه که در سال 2019 آغاز شد، از دیگر نشانه های بدترشدن مشکلات است. این تحولات نگران کننده هرچند چشم گیر و قابل توجه، ولی در مقایسه با فرمان 19 فبروری ریاست جمهوری و خساراتی که احتمالا این فرمان بر دولت وارد می کند، کمرنگ است.

گذشته از این که تکه تکه کردن وظایف یک وزارت خانه و تمرکز بیش از حد صلاحیت ها به یک اداره از نقطه نظر مدیریت سالم دولتی بی معنی است، این تغییرات خطر سیاسی شدن این وظایف و تضعیف پاسخ گویی مثلا وزات مالیه به پارلمان افغانستان را به همراه دارد. وزیر مالیه همانند سایر وزرا قرار است توسط رییس جمهور معرفی می شود و باید تأیید مجلس را بگیرد. اما پارلمان افغانستان بودجه ملی را نیز بررسی و تصویب و بر اجرای آن از جمله از طریق برگزاری جلسات استماعیه که در آن وزیر و رهبری وزارت مالیه باید به قوه مقننه جواب پس بدهند، نظارت می کند. این روندِ عادی پاسخ گویی و نظارت در نتیجه تغییرات ناشی از فرمان 19 فبروری ربط خود را از دست خواهد داد، زیرا وزیر مالیه و معین وی فقط نقش اداری و لجستیکی را در سه حوزه فوق الذکر خواهند داشت و مشاور ریاست جمهوری که از جانب ارگ برای پیشبرد سه وظیفه مالی کلیدی موظف می شود، به پارلمان پاسخ گو نخواهد بود.

پیامدهای مخرب

فرمان 19 فبروری ریاست جمهوری افغانستان نگرانی ها درباره آینده ی این کشور را افزایش می دهد.

اول، این فرمان یک نهاد مهم و تا کنون موثر را که برای حفظ وضعیت اداری افغانستان ضروری دانسته می شود، تضعیف می کند.

دوم، این فرمان نفوذ بروکراتیک و سیاسی وزارت مالیه را به عنوان وزارت خانه ای که از اولویت های مالی و مدیریت مالی سالم دولت دفاع می کند، به شدت تضعیف می کند.

سوم، جمع آوری عواید که در سال 2019 با رکود مواجه شد، احتمالا چالش برانگیزتر از قبل می شود و این مسأله اعتبار وزارت مالیه را خدشه دار و دعوای این وزارت را که می گوید افغانستان در راستای تأمین مخارج خود از طریق عواید داخلی، در حال پیشرفت است، باطل می کند. هرچند دادن استقلال بیش تر به واحدهای جمع آوری عواید و جداکردن کارمندان آن از سایر خدمات ملکی عادی -با ارائه میکانیزم های مناسب برای تشویق رفتار خوب و کاهش احتمال فساد از جانب کارمندان واحدهای جمع آوری عواید- می تواند گزینه ی منطقی برای پالیسی سازی باشد؛ اما واگذاری وظیفه جمع آوری عواید مستقیما به دفتر رییس جمهور، نه تنها هرگونه پیشرفت در خصوص جمع آوری عواید را منتفی بلکه خطرات فسادزای بیش تری را ایجاد خواهد کرد.

چهارم، چنین تغییر ناگهانی و آشکارا مشکل ساز در وزارت مالیه اعتماد حامیان مالی را خدشه دار می کند و به ضرر مسأله ادامه ی کمک های بین المللی واقع خواهد شد که برای آینده ی نزدیک با توجه به این که افغانستان روند صلحی را در پیش رو دارد که ممکن است طولانی شود، ضروری است. برای افغانستان، تمدید و تجدید وعده های کمک های جاری بین المللی که در کنفرانس بروکسل در سال 2016 به افغانستان وعده داده شد و مجددا در کنفرانس جنیوا در سال 2018 بر آن تأکید صورت گرفت و در پایان امسال منقضی می شود، مبارزه ی دشواری خواهد بود.

و در نهایت، در صورت پیشرفت روند صلح، یک وزارت مالیه ضعیف و تکه تکه می تواند یک مانع باشد. یک وزارت مالیه درهم شکسته -وضعیتی که با توجه به فرمان 19 فبروری برای این وزارت پیش بینی می شود- که وظایف کلیدی آن مستقیما تحت اختیار ریاست جمهوری قرار گرفته باشد، نمی تواند طی یک روند صلح طولانی و یا حتا بعد از توافق، نقش سازنده و مثمر ثمری داشته باشد. حکومت در آن مقطع، یعنی پس از روند صلح و توافق با طالبان (و حتا توافق تشریک قدرت با این گروه) باید فعال و قادر به جذب کمک ها باشد. از این رو داشتن یک وزارت مالیه قوی و موثر می توانست مزیتی در این خصوص باشد.

روی هم رفته، این تغییرات پایداری صلح را تهدید می کند.

چه کار باید کرد؟

افغانستان نباید این نهاد کلیدی دولت را آن هم در این مقطع حساس و حیاتی، دست کاری و به خطر اندازد زیرا قادر به تحمل پیامد آن نیست.

تنها راهکار موثر و مسئولانه لغو این تغییرات (اگر قبلا عملی شده اند) یا متوقف کردن این تغییرات (اگر تا کنون عملی نشده اند) از طریق ابطال فرمان 19 فبروری ریاست جمهوری است.

شرکای بین المللی و جامعه مدنی افغانستان فورا باید بر اهمیت این موضوع تأکید کنند و بر حکومت فشار وارد کنند تا از تصمیمش عقب نشینی کند. در صورت لزوم، شرکای بین المللی باید ادامه کمک های سال جاری و حتی کمک های آینده را که در کنفرانس بعدی حامیان مالی برای افغانستان از جانب حکومت افغانستان تقاضا و از جانب حامیان بین المللی حکومت افغانستان وعده داده خواهد شد و برگزاری آن برای اواخر سال جاری پیش بینی شده، به لغو این فرمان مشروط کنند.

پس از این که ساختار و صلاحیت نهادی قبلی وزارت مالیه به حالت اولش برگشت، اولویت اصلی برای این وزارت باید ایجاد و حفظ یک تیم مدیریتی شایسته، موثر، پاک و توانمند برای جلوگیری از تغییرات مدیریتی مکرر-که نتایج منفی دارد-و سایر اختلالاتی که بیش از یک سال می شود دامن گیر وزارت مالیه شده است، باشد.

انستیتوت صلح ایالات متحده - ویلیام بیرد

مترجم: جلیل پژواک

منبع: اطلاعات روز